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关于印发《肇庆市流动人口计划生育管理与服务暂行办法》的通知

作者:法律资料网 时间:2024-07-11 12:35:36  浏览:8305   来源:法律资料网
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关于印发《肇庆市流动人口计划生育管理与服务暂行办法》的通知

广东省肇庆市人民政府办公室


关于印发《肇庆市流动人口计划生育管理与服务暂行办法》的通知

肇府办[2007]98号


各县(市、区)人民政府,肇庆高新区管委员,市府直属各单位:

经市政府同意,现将《肇庆市流动人口计划生育管理与服务暂行办法》印发给你们,请认真贯彻执行。



肇庆市人民政府办公室

二○○七年九月十二日



肇庆市流动人口计划生育管理与服务暂行办法



第一条 为加强我市流动人口计划生育管理与服务,稳定低生育水平,根据《中华人民共和国人口与计划生育法》、《流动人口计划生育工作管理办法》和《广东省人口与计划生育条例》等有关法律、法规和规章,结合我市实际,制定本暂行办法。

第二条 凡离开常住户口所在地进入本市行政区域内居住30日以上的18—49周岁女性育龄人员以及在本市行政区域内房屋出租人、房屋租赁中介、招聘雇用流动人口女性育龄人员的用人单位或雇主必须遵守本暂行办法。

第三条 流动人口已婚育龄妇女是流动人口计划生育管理与服务的重点对象。未婚女性人员要作登记验证,提供计划生育宣传教育咨询服务。

第四条 流动人口的计划生育管理与服务工作坚持“谁出租认负责、谁经营谁负责,谁用工谁负责”的原则。

第五条 各镇人民政府(街道办事处)、村(居)民委员会是本辖区流动人口计划生育管理与服务的直接责任单位,其管理与服务的结果,纳入现居住人口与计划生育目标管理责任制考核。

第六条 肇庆市人口和计划生育局负责本办法的组织实施、监督检查及考核工作。各镇(街道)计划生育办公室及村(居)民委员会负责本辖区流动人口、出租人、用工单位、雇主等计划生育管理与服务工作的具体实施。

第七条 镇(街道)计生办的职责

(一)掌握本辖区流动人口育龄妇女婚育动态,建立信息档案,及时录入信息,并按要求及时进行信息通报和反馈。指导出租人、用工单位、雇主按要求进行流动人口计划生育管理。

(二)查验流动人口育龄妇女《流动人口婚育证明》、《计划生育服务证》。

(三)组织开展流动人口已婚育龄妇女查环查孕和生殖健康检查工作。落实已婚育龄妇女节育措施的工作。

(四)查处流动人口和出租人、用工单位、雇主等违反人口计划生育法律、法规、规章的行为。

第八条 村(居)民委员会计生机构的职责

(一)及时采集和变更本辖区流动人口育龄妇女的信息。

(二)督促落实出租人、用工单位、雇主等与村(居)民委员会建立计划生育责任管理制度,签订《计划生育责任书》。

(三)查验流动人口女性育龄人员《流动人口婚育证明》和《计划生育服务证》,对无户籍地相关计划生育证明的,发给《限期办理计划生育证明通知书》,督促其及时办理并交验户籍地签发的《流动人口婚育证明》、《计划生育服务证》。

(四)及时掌握流动人口已婚育龄妇女生育、节育情况、协助镇计生办开展查环查孕、生殖健康检查及落实对已婚育龄妇女节育措施的工作。

第九条 流动人口女性育龄人员应当履行的义务:

(一)流动人口女性育龄人员必须持有《流动人口婚育证明》或《计划生育服务证》,并在到达现居住地15日内到计生办办理查验证登记手续,接受现居住地计划生育管理服务。

无户籍地相关计划生育证明的,须按规定4个月期限内补办户籍地发放的相关计划生育证明。

(二)现孕、当年有生育行为的已婚育龄妇女,必须持有户籍地乡(镇)或街道人口计生办出具的计划生育服务证或准生证。

(三)流动人员已婚育龄妇女应按规定参加查环查孕和生殖健康检查,已生育者应及时落实节育措施:已生一个子女的,应首选宫内节育器;已生育2个以上子女的,应首选结扎措施;不符合政策怀孕的,应及时落实补救措施。

(四)如实申报本人婚育、节育情况。违反政策生育的,按现居住地征收标准缴纳社会抚养费。

第十条 房屋出租人(房屋租赁中介)应当履行的义务:

(一)出租人不得向没有《流动人口婚育证明》、《计划生育服务证》的流动人口女性育龄人员出租房屋,房屋租赁中介不得向没有《流动人口婚育证明》、《计划生育服务证》的流动人口女性育龄人员提供出租房屋中介服务。

(二)应为村(居)民委员会签订《计划生育责任书》;出租人委托房屋租赁中介作为代理人管理出租屋的,房屋租赁中介应承担出租屋主相应管理责任。发现承租人怀孕或生育的,及时报告当地计生部门并协助处理。

(三)配合镇(街道)、村(居)民委员会计生工作人员做好租住人员中女性育龄人员的计划生育日常管理工作。

(四)承租人有下列情形之一,出租人或受委托出租屋管理代理人应当停止租赁,并收回出租房屋:

1、拒不履行查环查孕义务和落实避孕节育措施的;

2、不按规定交验《流动人口婚育证明》、《计划生育服务证》或经查验证明不合格,逾期不补办户籍地相关计划生育证明的;

3、不符合政策规定怀孕或生育的。

第十一条 流动人口女性育龄人员未办理或不交验《流动人口婚育证明》或《计划生育服务证》的,经镇(街道)、村(居)民委员会通知后,逾期仍拒不补办或拒不交验《流动人口婚育证明》或《计划生育服务证》的,依据《广东省人口与计划生育条例》第六十三条规定给予警告,可以并处500元以下罚款。

该处罚由现居住地县级以上计划生育行政部门执行。

第十二条 流动人口女性育龄人员虚报瞒报本人婚育节育情况,骗取《流动人口婚育证明》的,依据国家《流动人口计划生育工作管理办法》第二十条规定,由现居住地县级以上计划生育行政管理部门给予警告,可以并处1000元以下罚款。

第十三条 发现出租人或承租人,用工单位等藏匿违反计生对象,造成政策外生育的,按《广东省人口与计划生育条例》第六十二条有关规定处理。

第十四条 镇(街道)、村(居)民委员会及有关部门工作人员在流动人口计划生育管理与服务工作中,玩忽职守,滥用职权、弄虚作假、包庇、窝藏违反计划生育人员的,由有关部门依法处理,构成犯罪的,依法追究刑事责任。

第十五条 出租人、租住人员等拒绝、阻碍计划生育工作人员依法查验证件、执行公务、构成违反治安管理行为的,由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚法》予以处罚;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

第十六条 本暂行办法由市人口和计划生育局负责解释。

第十七条 本暂行办法自2007年10月1日起实施。


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消费者概念界定中的几个问题

山西财经大学经济法研究生 山西民权律师事务所律师 赵华栋 btbuzhd@163.com


【内容提要】 本文旨在通过对消费者是自然人还是单位、患者是否是消费者两个问题的探讨,进而提出笔者对消费者概念界定的一些粗浅的看法。

【关键词】 消费者 自然人 单位 患者

【正文】

《中华人民共和国消费者权益保护法》第2条规定:“消费者为生活消费需要购买、使用商品或者接受服务,其权益受本法保护;本法未作规定的,受其他有关法律、法规保护。”这是《消法》对消费者概念的界定。但该规定在理论上与实践中,引发了不少争议。笔者期望就一些讨论比较多的,有代表性的问题谈一些自己粗浅的看法。这就是本文的内容。

一、消费者是仅限于自然人吗?
在消费者是自然人还是单位的问题上,理论界与地方性消费者权益保护立法存在重大的差异。理论界大多数学者认为,“所谓消费者,是指为生活消费的需要而购买商品或者接受服务的自然人。”只有少数学者,赞同单位也应适用消费者权益保护法。然而,我国各地的地方性消费者权益保护立法却几乎一致地认为单位也应适用消费者权益保护立法,例如,《上海市保护消费者合法权益条例》(1994年12 月9日修正)第2条第1款规定,“本条例所称的消费者,是指为物质、文化生活需要购买 、使用商品或者接受服务的单位和个人,其权益受国家法律、法规和本条例的保护。” 《湖南省消费者权益保护条例》第2条规定,“本条例所称消费者,只指为生活消费需要购买、使用商品或者接受服务的单位和个人。”《江西省实施办法》(1995年8月1日施行;1997年6月20修正)第2条第1款规定,“本办法所称的消费者,是指为生活消费需要购买、使用商品或者接受服务的个人和单位。” 《黑龙江省消费者权益保护条例》(1995年12月15日颁布)第2条第1款规定,“本条例所称的消费者,是指为生活消费需要而购买、使用商品或者接受服务的个人和单位。”《 贵州省消费者权益保护条例》(1994年9月28日颁布)第2条第1款规定,“本条例所称消费者是指有偿获得商品和接受服务直接用于物质、文化生活需要的单位和个人。”《河南省消费者权益保护条例》(1995年7月5日公布)第2条第1款规定,“本条例所称的消费者,是指为生活消费需要购买、使用商品或者接受服务的个人和单位。”《深圳经济特区实施办法》(1996年12月26日公布施行)第2条第1 款规定,“本办法所称消费者,是指为生活消费购买、使用商品或者接受服务的个人和单位。”《海南省实施办法》(1997年12月12日公 布施行)第2条前段规定,“本办法所称消费者,是指为物质、文化生活需要而购买、使用商品或者接受服务的单位和个人。”
事实上,在制定消费者权益保护法的时候,关于单位消费是否适用消费者权益保护法的问题就存在争议。当时有一种观点认为,单位也要消费,单位因消费而购买商品或接受服务时,也应受消费者权益保护法调整,以便得到更充分的保护。另一种观点认为,消费者权益保护法只适用于公民而不适用单位,单位购买商品或接受服务时可以适用合同法。
我认为,消费者权益保护法中所指的“消费者”原则上应仅限于自然人,不应当包括单位,单位因消费而购买商品或接受服务,应当受合同法调整,而不应当受消费者权益保护法的调整,消费者权益保护法中的消费者应专指自然人,这是因为:
1、从消费者权益保护法的产生和立法宗旨来看,其是为了保护现代消费社会中的弱者而产生的。将消费者的范围局限于个体社会成员是基于对个体社会成员弱者地位的认识。 《消法》之所以要对消费者给予特殊保护,主要就是因为消费者是弱者。正是因为消费者是个人而不是单位,在交易中往往处于一种弱势地位,这种弱势地位表现在:a.结构弱,即消费者是分散的个人,往往势单力薄;b. 实力弱,即消费者个人的经济实力是无法与企业法人的经济实力相匹敌的;c.手段弱,即缺乏保护自己的手段、识别商品的知识和手段等等。在现代市场经济条件下,生产者、经营者与消费者在交易中不具有对等的实力,实质上成为一种支配与被支配的不平等关系。而对消费者的损害,不仅损害大众的利益,而且也会危害社会经济秩序,正是由于这一原因,各国立法都强化对消费者个人的保护。而单位并不是消费关系中的弱者,当单位与个体经营者或实力更弱的单位发生经济关系时,其甚至处于强者的地位。因此,对单位给予特殊保护就失去理论依据。因此,消费者权益保护法律为了平衡交易双方当事人的利益,有必要对作为消费者的个人进行特别保护,但没有必要对单位进行特别保护 。如果与经营者之间出现了纠纷,双方均可以通过合同主张权利,并应当受《合同法》 的保护。假如对单位的订约行为要通过消费者权益保护法进行特别保护,或者说因为单位是商品的买受人,就应当对其进行特别保护,那么,对作为商品出卖人或服务的提供者的经营者来说是不公平的,没有充分体现法律的平等保护的原则,也是与民法的基本原则相背的。
2、从历史上讲,消费者权益保护法所确定的消费者权益,都是与个人享有的权利联系在一起的,而主要不是赋予单位所享有的权利。“消费者权利”的明确提出,是在1962年美国总统肯尼迪的国情咨文中,即安全的权利(the right to be safety)、知情权利(the right to be informed)、选择的权利(the right to choose)、意见被尊重的权利(the right to be heard),以及后来由尼克松总统补充的“方便救济的权利”。它们被公认为是消费 者的五项基本权利。1985年4月9日,联合国大会通过《保护消费者准则》,国际消费者联盟提出了消费者的八项权利:(1)得到必需的物质和服务借以生存的权利;(2)享有公平的价格待遇和选择的权利;(3)安全保障权;(4)获得足够资料的权利;(5)寻求咨询的权利;(6)获得公平赔偿和法律帮助的权利;(7)获得消费者教育的权利;(8)享有健康环境的权利。这些权利常常被称为“消费者的人权”,表明这些权利与个人联系在一起,而不是团体所享有的权利。《消法》在该法第二章对消费者权利进行了专门规定,其中包括消费者的安全权、知悉权、选择权、公平交易权、索赔权、结社权、购买使用商品和接受服务之时其人格尊严、民族风俗习惯得到尊重的权利及对商品和服务以及保护消费者权益工作进行监督的权利。由此可见,其中许多权利都是 赋予个人所享有的权利,而不涉及单位。
总之,单位作为商品的买受人,服务合同的订立者,与经营者相比,根本不是处于一种弱势的地位,它和经营者之间在谈判的地位、所掌握的交易的信息等各方面都是等同的,没有必要通过消费者权益保护法对其进行特别的保护。同时这也是消费者运动发展的一贯做法。

二、患者是消费者吗?
从实践来看,医疗服务纠纷是患者投诉较多的一类服务,对医疗纠纷的投诉,消费者权益保护组织是否有权受理,以及对医疗纠纷是否可以适用消费者权益保护法的规定,也即患者是否是消费者,在这一问题上,学术界争议较大。主要观点有以下三种: 1.否定说。医院、医疗卫生管理部门中几乎全部赞同该说。该说认为,医院与患者的关系不能等同于提供服务的经营者与接受服务的消费者,患者不是消费者,理由有:由于我国卫生事业是政府实行一定福利政策的社会公益事业,决定了医院不能作为一般意义上的商品经营者。医院为广大人民群众提供医疗、预防、保健、康复等项服务从来不以盈利为目的,而是社会效益第一。因此,医院不同于“经营者”。患者不是“消费者”,因为医院的医疗收费仍然坚持执行政府的指令性价格,不能采取市场调节的随行就市。这种指令性价格总是低于实际成本,这就是说,患者的生命、患者的健康的价值与诊疗服务价格不统一。患者以严重违背价值规律的价格所交的费用,与其得到的诊疗服务不属于等价交换;尤其是如果医院把患者当作消费者,付多少钱,给予等价的服务,实际就降低了医生的职业责任和职业义务,患者的利益会受到损害。所以,患者不是一般的消费者。 2.肯定说。该说认为,看病、治病是人们为了生存和发展所必不可少的活动,医生、 医院为人们提供的服务就是《消法》中的服务,其出售的药品也属于《消法》中的商品 ,况且医院提供的服务与出售的药品都是有偿的。因此,认为医疗纠纷不适用《消法》 的是没有法律根据的。 3.折衷说。该说认为,从总体上说医患关系应适用《消法》的规定,但值得注意的是,我国当前并未把所有的医院推向市场,根据国家有关城镇医药卫生体制改革的政策,我国将实行营利和非营利医疗机构分类管理,实行不同的财政、税收和价格政策。例如,后者提供的医疗服务实行政府指导价,而不是市场调节价。由于非营利性医疗机构不具有经营者的身份,因此不能适用《消法》,而只能适用其他专项法规或有关立法的规定。患者符合消费者的特点。在医疗关系中,患者都是接受医疗服务的个人。他或她为医院所提供的医疗服务提供了一定的对价,尽管这种对价不一定符合市场价格,但和一般支付对价而获得服务的消费者没有本质的区别。尽管医院的医疗收费仍然坚持执行政府的指令性价格,不能采取市场调节,随行就市。但不可否认医疗关系具有有偿性 ,患者接受医疗服务不像一般服务那样获得一种身心的愉悦,但也是为了恢复身心健康,满足个人的需要。更何况,我国消费者权益保护法所赋予的消费者所享有的权益,包括消费者的安全权、知悉权、选择权、公平交易权、索赔权、结社权、购买使用商品和接受服务之时其人格尊严、民族风俗习惯得到尊重的权利及对商品和服务以及保护消费者权益工作进行监督的权利,大多可以为患者所享有。所以,患者符合消费者的特点。 尤其是在医患关系中,医生在整个医疗活动中处于主导和优势地位,由于医疗服务的技术含量高,信息不对称,使得患者一般处于缺少充分选择权的被动地位,其弱者身份更加突出,因此也需要对其进行特别保护。
我认为,患者符合消费者的特点。从法律上来看,把患者当作消费者,意味着给患者以消费者的法律身份和保护,意味着当我们走入医院时,不再是低人一等、低声下气的"求医",而成为平平等等的请医、买医。把《消费者权益保护法》适用于医患纠纷的解决,可以使患者多一层保护,不再投诉无门,可以理直气壮的依靠法院而非行政部门维护自己的权利,使取证、鉴定、索赔、仲裁等一系列过程更加具有操作性与法律程序的保障。把患者当作消费者,是对法律技术的一种巧妙与恰当的运用,目的正是在现有的法律资源下,最合理最切实际的解决这一社会问题。从道理上说,当正饱受病痛折磨的患者走入陌生的医院时,他们无疑处在弱者的地位。医护人员必须把患者当作消费者,在平等的基础上,尊重他们的权利与人格。在一个健康的消费过程中,无论在任何时候,消费者有权要求耐心的服务;无论多么复杂的医疗过程,消费者有权得到医护人员必要的解释。这其实也是医德自身的要求,然而现实告诉我们的却是,道德的自律太难抵抗人性的弱点了,只有一种有效的制度约束和保障才能保证既有目的的实现。把患者当作消费者,正是由一种没有约束力的自律走向一种法律的他律、职业的他律、舆论的他律,最终达到保护患者,减少医疗事故的目的。
的确,由于历史与制度的一些原因,这样做会在短期之内给的医疗机构带来观念、管理甚至是体制的冲击。对弱者的袒护必定会损害原先强者的利益。而破坏一个固有利益格局必定会有许多新的问题以弊端的形式出现。但我们必须牢记的是:改革的阵痛不能成为阻碍我们追求社会更大利益的理由。把患者当作消费者更有利于医疗、医院体制改革,把患者当作消费者更有利于患者权益保护的操作,把患者当作消费者更有利于市场正义的倡导。


当然,关于消费者的概念界定,在理论和实践中的争论远不止这些,并且随着社会的发展和时间的推进,会出现更多的争议,这是不可避免的,也是有利于消费者保护运动的发展的。对消费者概念的认识也是一个不断深化的过程,理论探讨应该直接针对问题,分析问题,进而解决问题,最终服务于实践,这才是理论的最高价值体现。


【主要参考资料】
1、《经济法》,杨紫煊,北京大学出版社、高等教育出版社,1999年11月第1版
2、《经济法》,潘静成、刘文华,中国人民大学出版社,1999年10月第1版
3、《新编经济法教程》,李仁玉,中国物资出版社,1998年9月第1版
4、《经济法总论》,史际春、邓峰,法律出版社,1998年11月第1版
5、2003年版《国家司法考试辅导用书---第一卷》,法律出版社


论唯一房产的认定及执行

杨东

房产作为被执行人的一项重要财产,除了因我国法律规范体系对农村集体土地的混乱规定导致了农村房屋的处理难题之外,是不存在执行中的阻却事由的。对被执行人而言,房产同其它财产并无什么不同,在其未履行法定义务之前,随时有被人民法院强制处理房产的危险,而不论该房屋是否为被执行人的唯一住房。因为,被执行人的所有财产均是其所负债务的担保,被执行人应当承担广泛的财产责任。2005年1月1日随着《最高人民法院关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》(以下简称《查封规定》)的正式施行,根据该《查封规定》第五条、第六条的规定,社会各界得出被执行人唯一住房不得执行的结论,唯一住房的执行问题从而产生。如果被执行人的唯一住房不能够得到强制执行,当被执行人没有其它财产或财产权益可供执行时,申请执行人的权益将得不到实现。针对社会各界对《查封规定》的各种争议式理解,最高人民法院又于2005年12月14日出台了司法解释《最高人民法院关于人民法院执行设定抵押的房屋的规定》(以下简称《抵押规定》)。
然而,唯一房产如何认定,能否执行,如何执行的问题仍然未能彻底解决,在民事执行中仍存在不少困惑。
一、对法律规定、司法解释的不同理解
上述两个解释的制定依据同《中华人民共和国民事诉讼法》(以下简称《民事诉讼法》)的规定相关。笔者暂将该几个条文整理如下。
(一)、《民事诉讼法》的规定:
(1)、“第二百二十二条,被执行人未按执行通知履行法律文书确定的义务,人民法院有权利扣留、提取被执行人应当履行义务部分的收入。但应当保留被执行人及其所抚养家属的生活必需费用。……”
(2)、“第二百二十三条,被执行人未按执行通知履行法律文书确定的义务,人民法院有权查封、扣押、冻结、拍卖、变卖被执行人应当履行义务部分的财产。但应当保留被执行人及其所抚养家属的生活必需品。”
(二)、《查封规定》的规定:
(1)“第五条,人民法院对被执行人下列的财产不得查封、扣押、冻结:
(一)被执行人及其所抚养家属生活所必需的衣服、家具、炊具、餐具及其他家庭生活必需的物品;
(二)被执行人及其所抚养家属所必需的生活费用。当地有最低生活保障标准的,必需的生活费用依照该标准确定;
(三)被执行人及其所抚养家属完成义务教育所必需的物品;
……
(八)法律或者司法解释规定的其它不得查封、扣押、冻结的财产。”
(2)“第六条,对被执行人及其所抚养家属生活所必需的居住房屋,人民法院可以查封,但不得拍卖、变卖或者抵债。”
(3)“第七条,对于超过被执行人及其所抚养家属生活所必需的房屋和生活用品,人民法院根据申请执行人的申请,在保障被执行人及其所抚养家属最低生活标准所必需的居住房屋和普通生活必需品后,可予以执行。”
(三)、《抵押规定》的规定:
(1)“第一条,对于被执行人所有的已经依法设定抵押的房屋,人民法院可以查封,并可以根据抵押权人的申请,依法拍卖、变卖或抵债。”
(2)第二条,“人民法院对已经依法设定抵押的被执行人及其所抚养家属居住的房屋,在裁定拍卖、变卖或者抵债后,应当给予被执行人六个月的宽限期。在此期限内,被执行人应当主动腾空房屋,人民法院不得强制被执行人嘉所抚养家属迁出该房屋。”
(3)第六条,“被执行人属于低保对象且无法自行解决居住问题的,人民法院不应强制迁出。”
可以说,上述几个法律及司法解释的规定,对被执行人的唯一住房执行问题作了较全面的规定。有不得查封、扣押、冻结财产的一般规定,也有对房屋这一特殊财产的特别规定;有不得执行财产的变通执行之一般规定,又有对设定抵押的唯一住房的特殊处理方式。然而,事先制定的自认为包罗万象没有缺憾的规定,在执行中却遇到了各方面的质疑。
对《查封规定》反应最大的,不是法院执行人员,而是金融部门。近十几年来,房屋抵押借款合同的签订,大大促进了房地产行业的发展,许多无法一次性付款的买家得以支付首期后按揭买房。然而,买家事后不能按时供款,被银行起诉并申请执行后,如果法院发现被执行人仅有该套按揭房屋,也就是说该套房屋为被执行人及其所抚养家属的唯一住房,为其生活所必需居住的房屋时,法院就会依据最高人民法院的上述司法解释而对该房屋停止执行措施。如果被执行人也无其它财产可供执行的话,银行就要哑巴吃黄连,有苦说不出。银行提供贷款,被执行人得以按揭买房,从而有了安身之住所,但当被执行人违约不再按期偿还借款时,如该房屋不能被法院强制执行以变现款项来归还借款的话,银行如何敢再去做按揭业务。如果唯一住房一律不得执行的话,不但银行不敢冒被执行人的道德风险去继续在房屋抵押借款中发放贷款,就是其已经发放的贷款能否收回也成了问题。金融部门的紧张是现实的,是迫切的。
在其后最高人民法院发布专门针对设定抵押房屋处理的规定,不言而喻,是同金融部门的不安有关系的。虽然后一个司法解释中并没有指出是专门针对银行享有抵押权的房屋处理问题,但现实生活中民间借贷等各种其它关系中去做房屋抵押手续的微乎其微,至少笔者在工作中尚未有遇到过一个这样的例子。对于普通债权人来说,《查封规定》也增加了其债权实现的风险。对于债务人来讲,则似乎找到了一种逃避执行的好途径。
在人民法院,执行人员对上述《查封规定》有不同看法。一部分人认为,上述规定是出于保护人权的需要,是被执行人的基本人权在执行中的具体体现。执行工作要适度,不可以对被执行人“赶尽杀绝”,要考虑到被执行人的利益同申请执行人利益之间的相互平衡。不能因为强制执行造成被执行人的极度贫困,不能将被执行人赶到街上,要保护被执行人及其所抚养家属的生存权、人格权。所以,上述规定的几个条文,可以理解为“唯一房产不得执行”。另一部分人则持不同意见,其认为,要辨证看待上述规定,《查封规定》明确列举了对被执行人不得执行的各种财产,又作了兜底的其它情形规定,但这并不能简单得出“唯一房产不得执行”的结论。从整体上看,《查封规定》在第五条根据《民事诉讼法》第二百二十二条、第二百二十三条的规定,分别列举了对被执行人不得执行的生活必需费用及生活必需品,在第六条规定了住房这一特殊生活必需品不得执行的一般规定,在第七条规定了对上述两条的例外情形的处理,即超过生活必需品的房屋、超过生活必需用品的普通生活用品可以执行。也即,《查封规定》并未确认唯一住房不得执行,而是表明人民法院在执行中要保护被执行人赖以生存的唯一住房。也就是说,对唯一住房要先判断该房屋是否为被执行人及其所抚养家属生活所必需的住房,然后才能决定是否对该房采取进一步执行措施。在认定之前,可以先控制该房屋,对其采取查封措施。由于两种思路中,第二种处理方法显然繁琐得多,遇到的问题可能无法预料,具体的矛盾处理要执行法院自行摸索。这就造成了大部分执行法院,大部分执行人员在心理上倾向于选择对《查封规定》的第一种理解,以减少执行工作,减少当事人投诉。法院及其执行人员的倾向性做法,造成社会形成了“唯一房产不得执行”这一错误观念。从而,唯一房产在执行中遇到了前所未有的困境。
笔者同意上述第二种观点,认为唯一房产到底能否执行,必须先认定该房是否为被执行人生活必需住房,属于被执行人及其所抚养家属生活所必需的住房,不应强制执行;超出被执行人及其所抚养家属生活所必需的住房,即使该住房为被执行人的唯一住房,也可以强制执行。从该种思路出发,虽然执行工作量大了很多,但却能较好平衡双方当事人的利益关系,也是解决唯一房产执行的一个较好办法。
二、唯一房产是否为被执行人生活所必需居住的住房的认定
唯一房产的认定,涉及到两个问题。首先是要确定怎样才算是唯一房产,然后要确定该唯一住房是否为被执行人生活所必需的住房。综观几个规定,并无“唯一住房”或“唯一房产”这一字眼,可见执行中所出现的“唯一住房”或“唯一房产”是人们从规定中所抽象出来的词汇。(本文以下均以“唯一房产”通称。)唯一房产,顾名思义,就是被执行人仅仅有一套住房的意思。显然,被执行人如果有两套以上的住房,我们很难相信他两套住房均是其生活所必需的住房,即使有,也应当是极少数的情形。加上唯一房产的时空及主体要素,我们可以说,在执行中,经调查,证实被执行人及其所抚养的家属在执行法院管辖区域内仅有一套房产,则可以确定唯一房产的存在。如果该房产是被执行人及其所抚养家属生活所必需的居住房屋,则该房屋不得执行。当然可以查封。确定该唯一住房是否为被执行人及其所抚养家属生活必需的居住房屋有许多因素需要考虑,有些因素会造成执行中唯一房产的假象,有些因素则只是导致唯一住房可以执行,现详细讨论如下:
(一)虚假的唯一房产应当执行
从法律及司法解释的精神来看,在执行中要保护被执行人及其所抚养家属的居住权利。也就是要保护被执行人有住所,有安身之所。从执行角度来讲,被执行人名下有唯一房产,但被执行人及其所抚养的家属有多个安身之所,或被执行人及其家属将其它安身之所放弃或处理的话,法院可以认定被执行人的唯一房产状态只是一个假象,该假象不能成为阻碍执行的事由。执行中常见的虚假唯一房产主要有以下三种形式。
1、主体因素导致虚假的唯一房产。唯一住房是被执行人仅有一套住房,如果被执行人已婚的话,应理解为被执行人夫妇双方仅有一套住房。否则,被执行人有一套住房,其配偶有一套或多套住房时,是否还能认定被执行人因仅有唯一住房而不能执行呢?不可以。上述几个规定要保护的是被执行人的居住权利,要保护被执行人的生存权利。如果其配偶有住房,被执行人自然有住处。如果被执行人在配偶有住房情况下仍不能有安身住所,则被执行人应当提供证据证明。同样道理,如果被执行人名下仅有一套住房,而其家庭其它成员名下有几套住房,且被执行人也时常居住家庭名下其它住房的话,也不可以将其认定被执行人的唯一房产。 复杂一点的情形,如被执行人如尚未成年,则只要其父母或抚养人名下有住房,被执行人名下只要有房产就可以处理清还债务,因被执行人完全可以在父母或其抚养人处居住,其居住权利没有被剥夺。虽然在法院执行过程中,强行处理被执行人名下的唯一房产会导致被执行人居住条件的下降,但这是其持续不履行生效法律文书所确定义务的应然后果;如果被执行人可以持续不履行义务的话,而其居住条件或其它生活状况没有下降的话,则只能说明执行工作力度不够,或执行线索未能充分调查,尚未查清楚被执行人的财产现状;除非被执行人已是处于最低生活保障水平。如果被执行人已年满十八周岁,也已开始参加劳动,但尚未结婚,当其名下有房产时,仍应当可以执行。按照我国的传统观念,在结婚之前,子女因未成家,一般是居住在父母处的。也就是说,在我国的观念里,住房时成家时的生活物品,如果未成家时有住房,该住房可视为一种可以提前消费的奢侈品,不属于被执行人生活所必需居住的住房,人民法院应当执行该房产以清偿债务。
当然这也要有一个合理的时间限制。如果被执行人终生不婚或被执行人结婚较晚时,我们不可以也一律执行其唯一住房。因此时其在该唯一住房的居住已成多年事实,应视为其长期居住的房屋,不可以再轻易将被执行人从该唯一房产赶至其父母或其它有抚养关系的亲属处居住。此时,其父母或其它有抚养关系的亲属可能也已年老多病或去世。
上述对唯一房产认定的主体作了扩充,将被执行人的房产认定变更为考察被执行人夫妻双方或家庭名下有多少房产,如果有两套以上,且能认定其中一套为被执行人所有时,因被执行人不会因法院的强制执行其名下唯一房产而流离失所,所以法院此时可以不考虑被执行人依据上述司法解释提出的停止处理申请。笔者认为,被执行人名下仅有一套住房,而被执行人的配偶或其他家庭成员名下尚有其它房产的话,被执行人名下的唯一房产仅仅是一个假象,不能构成阻碍执行的事由。
2、地域因素导致虚假的唯一房产。目前全国的国土及房产管理部门尚未能联网及资源共享,各地尚且以县、县级市或市辖区为范围各自管理,主管部门仅仅能处理本县、县级市、市辖区的土地及房产的买卖、担保,以及协助有关部门的查询、查封、过户手续等等。落后一点的地方,土地同房产仍为两个部门管理,还无法提供统一的资料。同时,法院在执行工作中也一般仅调查被执行人名下在执行法院所辖区是否有房产,有多少房产。如被执行人客观上仅有在该区的一套住房的情形下,人民法院中会出于保护其居住权的考虑,对该唯一住房不作处理。如被执行人在该区之外的其它地方仍有房产,而执行法院又没有调查到其它地方调查被执行人是否仍有房产的话,法院多数会停止执行辖区内调查到的所谓唯一房产。如此一来,申请人的权益就有较大损失了。在土地房产主管部门的资料暂不能共享情况下,要求执行法院调查被执行人在某一地级市或更大范围内的房地产登记情况会浪费太多执行资源。可以考虑在被执行人申报财产时,要求其特别说明共有多少房产,现住房是否为其所有的唯一房产。如果有证据证实被执行人或其家庭名下有两套以上的房产,被执行人又没有据实申报的话,可依据相关法律规定追究被执行人拒不履行生效法律文书的法律责任。如被执行人下落不明,其家属不清楚或表示不清楚被执行人名下是否有其它房产时,执行法院为慎重起见,应暂缓对该唯一房产的执行。
3、时间因素导致虚假的唯一房产。虽然查证属实要追究被执行人转移财产的责任,但要求被执行人没有转移财产之心是不现实的。在执行阶段,执行法院查到的往往是被执行人名下仅有一套住房,被执行人或其所抚养的家属往往会提出停止处理该唯一住房的申请。如被执行人是因为其转移了另一套住房而仅剩唯一住房的话,如赠与、出售等等,显然不可以简单的认定该房屋为被执行人及其所抚养家属生活所必需居住的房屋。问题是,时间的考查点设在何处合适。
(1)以执行立案时间为标准。被执行人在执行阶段转移了一套房产,使得其名下仅有一套现作为被执行人及其所抚养家属生活所必需居住的房产,法院不应采信被执行人的各种转移房产的理由。即使被执行人提供足够证据,也不能因声称需偿还他人借款,需支付其它生活必需费用,需支付医疗费用等任何借口来搪塞。因为,如果被执行人有其它债务,只要该债务无生效的法律文书来确认的话,其债务仍停留在自然债务之上。未经过国家机关的确认并以书面文书形式赋予其强制执行力的债务,其不应当享有优先于执行中债务的效力。笔者认为,从效力上讲,进入执行程序的债权大于未进入执行程序的债权,有已发生效力的国家机关法律文书确认的债权大于尚未有发生效力的国家机关法律文书确认的债权,有国家机关相关文书证实的债权大于无国家机关相关文书证实的债权。这是已定权利效力优先于未定权利的当然体现。即使被执行人的债务已为国家相关主管部门以担保登记的形式或其它形式确认,只要其未经诉讼或未能够申请强制执行,该债务的效力也不应优先于执行中的债务。如果被执行人与案外人串通,因其偿还对案外人的债务而导致履行能力下降,并造成无法履行执行中的义务时,法院可认定被执行人故意转移财产,被执行人的行为已涉嫌拒不履行生效法律文书,应当追究其相应的法律责任。被执行人如果没有故意低价处理其房产的话,转让房产的价款必需全数交至执行法院,否则,法院完全可以直接处理其唯一房产。
(2)诉讼结束后,执行立案前。以此作为判断唯一房产的标准同样不合适。此时判决已经生效,权利义务已经明确,被执行人如果转让其房产的话,是明知这样做的后果会造成一个无法处理房产的阻碍事由的。如其持续不能履行义务,转移房产的款项也不能全数或大部分用来履行义务的话,法院是应当继续执行其唯一房产的。因为,被执行人的唯一住房仅仅是一个假象,是被执行人将另一套住房转化为金钱或其它财产形式后的一个假象。在被执行人拒绝将另一套住房的价值转化形式交付执行法院的话,执行法院也就没有必要再来保护被执行人所谓的唯一住房。
(3)诉讼中、其它争议程序处理中或之前。同样道理,当事人在诉讼中就有可能意识到胜诉可能不大,在想尽种种办法拖延判决生效的同时,积极转移财产。法院不能将其转移财产后所剩余的唯一房产视为被执行人及其所抚养家属生活必需的住所。有些纠纷,从纠纷产生之日起,或双方的民事法律关系产生之时,被执行人的履行能力大小就直接影响到申请人债权实现的可能性的大小。被执行人如果故意躲避执行,完全也可以在纠纷发生或与申请人之间的法律关系发生之后,在另一方当事人向法院提起诉讼或向其它主管部门提请解决前,就转移财产以躲避执行。
所以,笔者认为,应当将认定唯一住房是否为被执行人及其所抚养家属生活所必需的住房的时间点向前延伸,一直延伸至双方当事人所争议的法律关系发生之时,或导致其间产生权利义务关系的法律事实发生之时。在此之前被执行人转让房产等各种行为法院不作考查;在此之后,被执行人全部履行生效法律文书确定义务之前的一切财产转移行为,法院均可调查并要求被执行人提供证据说明财产去向。一般情况下,该段时间的房产转移所造成的唯一房产,执行法院均可以继续执行唯一房产。只有这样,才能真正得在时间上做到即最大限度地穷尽执行调查措施及强制执行措施,又合理地理解《查封规定》及《民事诉讼法》的精神,适度保护被执行人的基本生存权。
(二)、真实的唯一房产也可以执行
唯一房产并非一律不可执行。虚假的唯一房产,法院完全可以通过执行调查措施来揭开其虚假面纱,消除唯一房产执行所遇到的阻碍。在被执行人确实仅有同其所抚养家属生活共同居住的房产时,另外一些因素会造成该房产超出被执行人同其所抚养家属生活所必需的房产标准,或不属于被执行人同其所抚养家属生活所必需的房产,此类情形下的唯一房产是可以执行的唯一房产。主要有以下几种情形:
1、被执行人所有的抵押房产。被执行人的唯一房产是通过银行等金融部门借款购置的,抵押债权因房屋而产生,不能因保护房产免于执行而损害到抵押债权。同样,被执行人以唯一房产抵押来获得其它利益,其应当接受为实现抵押权人的利益而拍卖、变卖该唯一房产。此种房屋的处理已经有最高人民法院的司法解释《抵押规定》作了详细的规定。除非被执行人已经是低保对象的情形,人民法院均可以在房屋拍卖后强制迁出。即使被执行人已经属于低保对象,人民法院同样可以拍卖该房产,只是拍卖后暂时不强制迁出被执行人而已。
2、被执行人所有的豪宅。考察最高人民法院《查封规定》的精神,会发现该规定是追求申请人与被执行人利益的协调,是要保持二者利益之间最佳的平衡关系。也就是要在既能够保障被执行人许多基本权利前提下,又最大限度的实现债权人的债权。这就要求,一方面要合理限制执行的外延,执行不能无限扩张,另一方面,又要尽力穷尽执行措施,用尽执行手段。在执行中,执行法院要保障被执行人的唯一房产,其出发点是要保护被执行人的居住权利。而被执行人的居住权利是应当受到限制的,是不完整的居住权利,是低于其它人所享有的居住权利的。从《查封规定》的多次重复强调中可以看出,法院要保护的是被执行人生活必需的居住房屋,该房屋是维持最低生活标准的住房。从《抵押规定》的处理程序可以看出,人民法院并不是毫无限制的保护被执行人的居住权,居住权并不意味着必需有自己的房产,居住权强调的是有房屋住,而不是有房产所有,重点在住而不是有。既然《查封规定》中明确可以用租赁房屋来代替所有的房屋,则被执行人超出生活必需水平的豪宅当然可以用来偿债。
3、被执行人身份影响到房产的执行。(1)、被执行人户籍外地或原户籍外地,在本地工作并购房。被执行人并非本地人,仅仅是近几年在本地工作并购置房产,其原户籍地一般均原有住房,法院以强制拍卖或变卖等方式处理被执行人在本地的唯一房产,并非没有保障其居住权。其户籍地的住房完全可以保障其应有生存权利。作为被执行人,如其未能履行法定义务的话,人民法院就没有必要保护其在本地的既得利益。被执行人外出工作,在本地的收益可以购置房产,非本地的收益可以看作投资本地房产,而在本地的风险则会导致本地房产的灭失或因债务履行不能而被强制执行。(2)被执行人未成年。笔者认为,被执行人若未成年,或由他人抚养时,如在此之前被执行人仍居住于其抚养人住处,则执行法院没有必要保障被执行人将来可能需要的居住权利。未成年的被执行人,其名下有房产时一般是超出其生活所必需的。被执行人有异议的话,则应当提供证据来证实。(3)被执行人有高薪。房产是资产的一种,只是满足居住需要的一种方式。如果被执行人有高薪的工作时,其就可以通过租赁或按揭方式轻松购置房产,因而,执行法院没有必要该保障被执行人的唯一房产。被执行人完全可以租房居住。况且最高人民法院《抵押规定》已明确保护被执行人的居住权是保护其有房子住,该房屋可以是租的,可以是远远低于被执行人原居住房屋的,而不需要保护被执行人唯一房产的所有。
4、与相关权利比较影响到房产的执行。(1)申请人居住权利的影响。笔者认为,被执行人的居住权利要保护,申请人的居住权利更要保护。《查封规定》的出台就是要协调申请人与被执行人的权利平衡关系。如果被执行人的义务不履行状态,将导致申请人的居住权利受到威胁,申请人将无法享受最低保障的住房时,则执行法院不应当继续保障被执行人的唯一房产而不予执行。(2)生命权、健康权等权利的影响。同样道理,因为生命权、健康权大于居住权,如果被执行人因债权得不到实现,其生命权或健康权受到严重威胁的时候,如申请人患重病的情况下,执行法院也不应当继续保障被执行人的唯一房产。如果被执行人的债务是由于申请人的帮助,解决其受到威胁的健康权或生命权而形成的,在执行中因被执行人仅有唯一房产无其它财产时,对房产不执行时,势必也不合理。如果不执行唯一房产,申请人的权益得不到保障,将有更多的申请人不会再去帮助他人而成为申请人,而成为一个好心做好事却无好报的申请人。同样,会有本来只是在将来有唯一房产被执行风险的被执行人,提前遭受到健康权或生命权失去的威胁。(3)牵连债权的影响。唯一房产必然不是天生的,该房产的由来如果同执行中的债权有不可分割的牵连关系,如原无自己房产的被执行人向申请人借款而购买或建造了房屋,该房屋成了被执行人的唯一房产。也就说,债权正是由于该房屋而产生,可能是由于该房屋的购置或建造,也可能是由于该房屋的修缮产生或其它原因产生的话,是否应当借鉴海商法的作法,该债权可以对抗被执行人的居住权利而执行该唯一房产呢?笔者对此持肯定态度。唯一房产的出现导致执行债权的出现,如不保护执行债权,则唯一房产将失去存在的基础。并非唯一房产现在无法存在,而是更多可能出现的唯一房产失去了出现的机会。对人们权利起最后保障救济的司法权利如不能保护该执行债权的话,在之前能更大程度保障唯一房产的债权就会提前失去保障作用。所以,笔者认为,对产生唯一房产的牵连债权应当尽力保障,包括对唯一房产采取拍卖、变卖或以物抵债的方式来保障。
三、唯一房产的强制执行程序
唯一房产的处理程序,目前可以依据的仅有最高人民法院的《查封规定》,人民法院可以参照设定抵押的房产的处理程序执行被执行人的唯一房产。因《查封规定》已规定较具体,本文仅简单归纳一下。

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