关于重申加强边境旅游工作管理的通知

上一篇: 宁夏回族自治区动物防疫条例
下一篇: 关于内蒙古自治区与蒙古、俄罗斯开展团体旅游活动的复函

政府采购评审专家制度有待理顺

作者：谷辽海
来源：中国经济时报
发表时间：2005年9月20日

政府采购评审专家是指政府采购的投标文件（包括招标以外采购方式中的报盘文件、报价文件等）在开标之前，具有技术、经济等方面高级职称的专家学者受采购人或采购代理机构的聘请，参加招标、竞争性谈判、询价、单一来源等政府采购活动评审，依照法律和招标文件的规定，对投标文件进行审查、评估和判断，以确定货物、工程和服务的合格供应商。

我国的《招标投标法》有多个条款规定公共采购评审专家的权利和义务，但《政府采购法》没有一个条文规范评审专家。为此，财政部协同监察部于２００３年１１月１７日共同制定了《政府采购评审专家管理办法》（以下简称《办法》）。《招标投标法》虽然建立了公共采购的评审专家制度，但由于立法的缺陷，受聘专家难以站在第三方的立场进行客观公正、公平的评审。《办法》虽然进行了一些弥补，但毕竟是属于行政规章，其位阶较低，又不能与法律相冲突。以下，笔者从立法所存在的缺陷和实践中普遍存在的问题，对我国的评审专家制度进行一些分析。

首先，现行法律为采购主体牟取私利提供了法定机会。我国公共采购市场活跃的一支庞大队伍是以营利为目的的招标公司，从业人员鱼龙混杂，不需要参加全国统考获得从业资格，不需要领取全国统一的上岗执业证，很少有经过专业的法律职业培训，不受公务员编制的法纪约束，没有专门规范其行为的法律和行政法规。多年来，国家公共采购的重大项目基本上都是委托这些中介机构来完成的。根据《招标投标法》规定，评标由招标人依法组建的评标委员会负责，中标供应商的确定是由评标委员会来决定的，表面上似乎很公正。然而，评标委员会的成员主要是来源于招标公司的专家库，报酬是由招标公司支付的，酬金的多少也是由招标公司决定的。受聘专家拿了招标公司给付的酬金，评审意见不可能违背委托人的意志。

这样看来，好像所有的黑箱操作都源于招标公司，也不尽然。供应商想获得采购项目主要有两条途径，其一是直接从采购人通常是用户下手，按照采购标的额给付具体掌权人回扣。招标公司为了源源不断地代理业务，通常都会对采购人俯首贴耳，言听计从，服从对中标供应商的安排。其二，是通过寻租人招标公司这个桥梁，通络关系，为行贿人和受贿人提供方便，然后获取相应报酬。由于寻租人为了承揽采购项目的代理业务，从而能够在中标供应商那儿获取巨额的采购代理费和中标服务费，为此，招标公司情愿为设租人当替罪羊。可见，现行法律为设租人和寻租人提供了合法的获取私利空间。

其次，评审专家的管理缺乏科学有效的机制。首先，评审专家库管理混乱。根据《招标投标法》，公共采购市场的评审专家主要来源于两类专家库，一是国务院有关部门或者省、自治区、直辖市人民政府有关部门提供的专家名册；一是招标代理机构自己建立的相关专业的专家库内。专家的产生可以采取随机抽取方式，也可以直接确定。依照《办法》，专家库由财政部门统一建立和管理，也可以借用代理机构的专家库，评审时在财政部门监督下通过随机方式抽取。其次，评审专家无法有效进行评审。为了避免评审专家与采购主体和供应商之间进行“勾兑”串通的几率，《办法》规定，评审专家的抽取时间原则上应当在开标前半天或前一天进行，特殊情况不得超过两天。评审专家都是业余的，有自己的科研业务，随机抽取的专家在开标前半天接到开会通知，有些根本就无法参加评审，有些匆忙赶到现场，也不可能在几个小时之内马上有自己的独立观点。因为厚如砖块的数百页招标文件和投标文件，全部看完至少需要两三天时间。评标现场的专家打分基本上是招标公司误导的结果。第三，评审专家的专业分类不科学。现行法律只规定技术、经济等方面的专家，非常笼统，导致评审专家的确定带有极大的主观随意性。第四，电脑随机抽取专家并不能保证评审活动的公正。虽然电子商务普遍进入了我国的各级政府机关，互联网对于提高政府采购效率大有帮助，然而虚拟世界中的各种程序毕竟是在我们自然人控制之下。第五，法律方面的专家基本上都被排除在政府采购活动之外。“标书”的合法性、供应商的商务资质、评标程序的合法性等方面都涉及到法律问题，但我们在评审专家名录中很少看到有法律界的专家介入。第六，评审专家的数量存在着尴尬。根据《招标投标法》，依法必须进行招标的项目，其评标委员会成员人数为五人以上单数。实践中，不管多大的采购项目，招标公司通常将评审专家控制在五名以内。因为多增加一名专家，就意味着招标公司多支付一份报酬。同时也不利于招标公司对专家的意见进行统一和控制。第七，现行法律限制了评审专家的地区分布。依照《招标投标法》，评审专家应当从事相关领域工作满八年并具有高级职称或者具有同等专业水平。具备这样条件的专家大多集中在北京、上海、广州、天津等大城市，中小城市相对就少，采购主体可以选择的余地也就很有限。同样道理，如果北京的专家到西部一个城市去参加评审，必然会增加招标公司的费用支出。第八，现行法律造成了评标委员会主任委员独断专行。根据法律和行政规章，评标工作由评委会负责。在实际操作中，多数项目五人组成评委的时候比较多。五人当中，三人是外请的专家评委，一人是采购人的代表，一人是招标公司的代表，往往大家轮流“执政”，如果采购人的代表“官”比较大，是单位的某长，也许是上级部门的领导，那么，他有倾向地介绍情况，找意向的投标供应商“询标”，成为实际上的主持人，很容易使评委会迅速做出评标结论。如果由外聘的专家担任评委会的主任委员，相对而言，利大于弊。

总而言之，不论是立法还是实践，我国的专家评审制度均存在着严重的问题。如果想从根源上解决上述的重大缺陷，必须将符合国际惯例的《招标投标法》内容纳入到《政府采购法》中，取消能够产生私利空间的法条，同时改变定标方法，限制综合评分方法的广泛运用，拒绝以营利为目的招标公司代理政府采购业务，从而才能降低寻租人与设租人合作博弈的几率。（１９）

（注：本文作者谷辽海为北京市辽海律师事务所主任、高级律师）



上海市人民政府


上海市化学工业区管理办法

（2002年1月18日上海市人民政府发布）　　

　　第一条（目的）
　　为了规范上海化学工业区的管理，促进上海化学工业区的建设和发展，根据法律、法规以及本市有关政策，结合本市实际情况，制定本规定。

　　第二条（适用范围）

　　本办法适用于市人民政府批准设立的上海化学工业区（以下简称化学工业区）。

　　第三条（区域定位）

　　化学工业区东起南竹港出海段，西至九二塘，北以沪杭公路为界，南至杭州湾，面积为23.4平方公里。

　　第四条（建设方向和项目导向）

　　按照本市经济发展战略与城市总体规划的要求，化学工业区应当建成以石油化工和精细化工为主的专业开发区。

　　鼓励国内外投资者按照国家重点鼓励的产业、产品和技术目录以及外商投资产业有关指导目录的规定，在化学工业区投资各类化工项目；鼓励投资建设基础设施和公用配套项目。

　　第五条（法律保护）

　　化学工业区内投资者的投资、财产、收益和其他合法权益，受国家法律的保护。

　　第六条（管委会）

　　本市设立上海化学工业区管理委员会（以下简称管委会）。管委会是市人民政府的派出机构。

　　第七条（管委会的职责）

　　管委会依据本办法和有关行政管理部门委托，行使下列职权：

　　（一）负责制订和修改上海化学工业区发展规划、计划和产业政策；

　　（二）负责投资项目、土地使用的审批和建设工程管理；

　　（三）协调海关、检验检疫、人民银行上海分行、外事等行政管理部门对区内企业的日常行政管理；

　　（四）为区内企业提供必要的指导和服务；

　　（五）完成市人民政府交办的其他事项。

　　第八条(行政事务的归口管理和服务)

　　管委会负责区内有关行政事务的归口管理，除涉及国家安全、公共安全等事项外，本市各有关行政管理部门涉及对区内的行政管理事项，应当征求管委会的意见。

　　管委会应当会同市工商局、市环保局、市质量技监局、市国家税务局、市地方税务局、市劳动保障局、市人事局、市公安局等行政管理部门，在区内设立相应机构，提供“一门式”服务，并行使相关的行政管理职责。

　　第九条（开发机构）

　　上海化学工业区发展有限公司（以下简称发展公司），具体承担化学工业区的开发建设和基础设施的管理，承担招商引资和落户于区内项目报批的事务性工作以及为区内企业、机构提供服务。

　　第十条（规划的批准和调整）

　　管委会应当根据本市经济发展战略与城市总体规划的要求，按照石油化工和精细化工的行业特点，制订化学工业区发展规划，报市人民政府批准后组织实施。

　　化学工业区发展规划需要调整的，应当按照前款规定报批。

　　第十一条（环境保护）

　　进入化学工业区内的项目，应当进行严格的环境影响评估，并采用先进的清洁工艺组织生产，保证污染物的排放符合国家和本市规定的标准。

　　禁止在区内设立严重污染环境的项目。

　　第十二条（安全监督管理）

　　管委会应当配合安全生产监督管理部门、消防部门，按照有关化学危险物品安全管理方面的法律、法规、规章以及规程和标准，在化学工业区内采取封闭管理，配备必要的安全防护设施和专职安全管理人员，采取各种有效措施，加强对化学危险物品生产、经营、运输、装卸、储存和科研活动的安全监督管理。

　　第十三条（外资项目审批）

　　管委会受市外资委的委托，对下列进入化学工业区的外商投资项目、企业进行审批、审核和确认，并报有关行政管理部门备案：

　　（一）审批属于国家鼓励类且不需要国家综合平衡的项目；

　　（二）审批投资总额在3000万美元以下的允许类项目；

　　（三）审批投资总额在500万美元以下的限制甲类项目；

　　（四）审批本条第（一）项、第（二）项和第（三）项外商投资企业合同、章程的变更。

　　第十四条（内资项目审批）

　　管委会受市计委的委托，对进入化学工业区的鼓励类、允许类的内资项目进行审批和管理，并报本市有关行政管理部门备案。

　　第十五条（土地使用权转让合同）

　　化学工业区内企业、机构需要使用土地，应当与发展公司签订土地使用权转让合同，并向管委会办理土地使用手续。

　　第十六条（建设工程管理）

　　化学工业区内工程项目的勘察、设计、施工招标投标等的日常工作，由上海市建设工程招标投标管理办公室委托管委会办理，上海市建设工程招标投标管理办公室负责现场协助和抽查。

　　除大型安装工程外，化学工业区内属于市管工程项目的质量、安全监督，由上海市建设工程质量监督总站、上海市建设工程安全监督总站委托管委会管理，并负责监督抽查。

　　第十七条（企业的设立）

　　在化学工业区内设立企业，材料齐全的，工商行政管理部门应当在3个工作日内办理完毕。

　　法律、行政法规规定应当前置审批的事项，实行“工商受理、抄告相关、并联审批、限时完成”的方式，有关部门应当在5个工作日内办理完成前置审批手续。

　　第十八条（提供相关的服务）

　　化学工业区应当完善中介服务体系，为区内企业、机构提供人才、劳务、财务、金融、标准和计量、专利、法律、公证等各类中介服务。

　　化学工业区可以依法设立报关、报检等机构，为区内企业、机构提供对外贸易方面的服务。

　　第十九条（实施日期）

　　本办法自2002年2月1日起施行。